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    地方性法規在行政執法的應用

     論文欄目:行政執法論文     更新時間:2018/10/25 11:24:44   

    地方性法規在實施總體上包括法規的遵守和法規的適用。法規的遵守可視度低,難以通過量化來對地方性法規進行評估和衡量。法規的適用既能體現行政主體的執法活動,也可以在一定程度上反映出法規調整對象的守法情況。法規的適用通常是指國家專門機關依照法定職權和程序將法規適用到具體人或組織的活動。涉及行政管理的法規的適用具體包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政獎勵、行政給付等種類。江蘇省海門市依法行政基礎相對較好,政府法制工作在全國系統內有一定影響力,法治政府建設多項工作經驗在全國會議上進行過介紹,可以說海門的行政執法實踐具有一定的典型意義。本文試圖從行政執法的視角,對海門市行政主體作出行政許可和行政處罰決定適用地方性法規的情況進行統計和分析,通過多維透視對地方性法規的可操作性和實際執行效果進行粗淺的評估。

    一、江蘇省地方性法規執行情況

    1979年7月,五屆全國人大二次會議修改的《地方組織法》對我國立法體制進行了重要改革,正式賦予了省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權限;1982年12月,五屆全國人大五次會議重新修改了《地方組織法》,把擬訂地方性法規的權限擴大到省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大市;十二屆全國人大三次會議于2015年3月15日修改了《立法法》,對賦予設區的市地方立法權作出了明確規定。至此,從省級人大及其常委會到設區市人大及其常委會普遍獲得了制定地方性法規的權限。截至2017年底,江蘇省省市級先后制定地方性法規776部。其中省級地方性法規345部,現行有效的248部;4個原較大市制定地方性法規391部;9個設區市制定地方性法規40部。地方性法規的制定有效地保證了憲法和法律、行政法規的貫徹實施,為江蘇經濟建設和社會事業發展提供了堅實的制度保障。現行有效的省級地方性法規中,除政治建設方面涉及的人大制度、基層政權、懲治腐敗、司法工作等方面33部地方性法規與行政執法關聯度不大外,其他社會管理、經濟建設、環境保護等方面的215部地方性法規基本上都需要行政執法機關去執行。但據海門市對行政主體2017年執法情況調查,地方性法規的執行情況卻并不十分理想。全年78個行政主體共作出行政決定1300177件。行政決定中行政許可決定170582件,適用地方性法規的715件,占比0.4%;行政決定中行政處罰582825件,其中576989件道路交通安全行政處罰案件全部適用地方性法規,除此以外的行政處罰決定5836件,適用地方性法規的388件,占6.7%。適用地方性法規作出行政決定的行政主體有21個,占行政主體總數的26.9%。適用的地方性法規主要集中在《江蘇省道路交通安全條例》《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》《江蘇省城鄉規劃條例》《江蘇省防震減災條例》《江蘇省城市綠化管理條例》《江蘇省人口與計劃生育條例》等6部,分別依據上述各部地方性法規作出的行政決定年均都超過50件,其中道路交通576989次、城鄉規劃313次、防震減災245次、市容環衛228次、城市綠化61次、人口計生148次。其余被適用過的28部地方性法規,全年適用次數總量只有69次。全年有214部地方性法規在行政執法活動中未被適用過。

    二、地方性法規執行情況原因分析

    一是行政執法能力低。海門市全市78個具有行政權的行政主體中申領行政執法證的行政主體有63個,占行政主體80.8%,其中市級51個、鄉鎮級12個。有15個行政主體因行政執法證件考核管理的原因,不愿意申領執法證件,從而不能從事具體的執法活動。2017年,全市行政主體中,有12個行政主體未作出任何行政決定,占15.4%。未作過處罰決定23個,占29.5%;未作過許可決定的21個,占26.9%。持證行政執法人員2529人,按全市人口計算每萬人中行政執法人員有22人,其中一年中無辦案記錄的執法人員為521人,占20.6%。出現上述情況的原因:一方面是領導依法管理的意識不強。習慣于用傳統的方式進行管理,對違法行為視而不見、見而不管、管而不罰,其中有10個單位自行政處罰法頒布實施以來從未辦理過行政處罰案件。由于一些違法行為屬于未經許可,對其放任不管,會直接影響行政許可制度的執行。第二方面是行政執法人員的素質不高。全市行政執法人員中,具有法律專業或系統學習過法律知識的人員僅為327人,僅占12.9%。不少執法人員在申領行政執法證件的過程中,雖然經過了行政執法基礎理論和知識的強化培訓,但缺乏實踐,不能很好地理解和掌握相關專門知識。第三方面是執法機構建設滯后。23個行政主體沒有設立專門的執法機構,這些執法人員中不少還從事其他業務工作,不能保證有足夠的精力開展執法工作。第四個方面是行政權力過分下放帶來的管理真空。在每次行政審批制度改革中,上級過分地強調將權力下放到鄉鎮,忽視了鄉鎮人員和機構的天生缺陷,高估了鄉鎮對權力事項的承接能力,一次數百項權力事項的下放,直接導致了許多事項無人能辦、無人來辦、無人監管的尷尬局面。2014年,海門市根據上級要求向第一批試點的中心鎮正余鎮下放權力事項243項,一年中有辦件的只有27項,占權力事項的11.1%,辦件總量為5678件。其中有辦件的事項中,有9項事項辦件量為5337件、占所有事項辦件總量的94%。大部分下放的事項被擱置。二是自行設立事項少。因法律授權限制,地方性法規在設立行政權力事項方面有嚴格的要求,設立行政許可和行政處罰事項空間更小,受行政許可法和行政處罰法的調整,設立的事項也往往與上位法重合。從適用的地方性法規分析:全市有63個行政主體實施行政處罰事項5341項,地方性法規設立的行政處罰事項1181項,其中有606項屬與上位法重合。37個行政主體作出的185類行政處罰決定中,有9個行政主體適用地方性法規作出24類277件行政處罰決定。其中因無上位法而適用地方性法規的1件,占0.4%;上位法和地方性法規基本一致的4件,占1.4%;上位法規定不具體、地方性法規細化的272件,占98.2%。全市有32個行政主體實施行政許可事項239項,地方性法規設立的行政許可事項45項,其中有13項屬與上位法重合。6個行政主體適用地方性法規作出的715件行政許可決定中,因無上位法而適用地方性法規的1件,占0.1%;上位法和地方性法規基本一致的245件,占34.27%;上位法規定不具體、地方性法規細化的469件,占65.6%。可見適用地方性法規最主要的原因是因為上位法的規定太原則或者規定幅度較大不便直接適用。而一般上位法與地方性法規高度重合、內容基本一致的,行政主體一般會習慣于直接適用上位法。而地方性法規如能有效地填補上位法的空缺、對上位法設定的自由裁量權進行細化的,行政主體往往更樂于適用地方性法規。如《江蘇省道路交通安全條例》,因該條例對道路交通安全法設定的處罰幅度全面進行量化,公安交警對道路交通違法行為的處罰全部適用該條例,條例適用占地方性法規適用總次數中的99%。除此之外,地方性法規宣誓性條款多、倡導性法規多,缺乏可操作、可適用的條款也是導致執行率不高的一個重要原因。三是執法監督不到位。社會對法治的感知和理解,集中于法律的實施環節。正是從這個意義上說,法律的實施最能集中體現法治水平的高低,直接表現為制度的執行力。然而在實踐中,重立法輕執法的現象還比較嚴重。不少承辦部門立法的政績化痕跡明顯,往往自覺不自覺地追求在某領域、某行業第一個立法、立法數量最多,立法演變成一種競賽,立法為了工作總結的時候更豐滿些。在地方性法規的執行上,執行單位仍滿足于開一個新聞發布會、張掛一些宣傳標語、電視臺播一些流動字幕、印一些單行本和宣傳手冊,缺少具體、可行、好操作的貫徹措施和執行方案。同時,地方性法規實施情況往往直接取決于執行單位領導的注意力,直接受整個系統對依法管理的重視程度影響。人大的監督也更多的是聽聽匯報、看看資料、走訪些行政管理相對人,很少逐條逐項地加以分析、對照,查找問題和原因,有針對性地加以落實。政協監督、司法監督更是停留在制度的層面。更直接、更有效的法制監督,往往因政府法制機構弱、人員少、事情雜等原因無法正常實施。

    三、提高地方性法規執行率的路徑

    地方性法規執行率跟自身質量、社會認知、執行環境都有著密切的關系,在依法治國的大背景下,有效提高地方性法規的執行率,必須做到內外結合、立執兼顧、多措并舉,適度平衡各方關系,切實抓牢各個環節,為地方性法規的執行營造良好的環境。一是以解決實際問題為目標,全面提高立法質量。地方立法具有補缺制度、創設制度和探索制度的功能。補缺制度是在上位法只作了原則的規定或規定的內容在實踐中發現有遺漏,需要通過制定地方性法規補齊。如許多法律和行政法規只規定對違法行為應予罰款,但沒有具體數額規定,需要地方性法規予以細化;創設制度是上位法已授權地方制定地方性法規或所需規范的內容本身就屬于地方事權,只能通過制定地方性法規予以解決。如煙花爆竹的燃放問題;探索制度是在地方事權范圍內,對新出現的情況,國家層面的立法還沒有規劃和計劃或來不及響應,但問題已嚴重困擾地方的管理和發展。如共享單車的問題。厘清了地方立法的功能定位,才能科學確定立法方向,才能真正做到“有特色、可操作”。省級立法經過了近四十年的實踐,已基本形成了一個比較完整的體系,地方性法規內容已涉及方方面面,當前的主要任務不再是填補制度的空缺,而是著重解決地方性法規能用、管用的問題,平衡立、改、廢工作,在“立”字上做到少立或者不立綜合性、宏觀性的法規。要著眼于經濟社會發展急需、人民群眾普遍期盼的項目,對改革和發展中新出現的情況和問題,國家來不及立法,又已成為社會問題的,要急用先立。并善于研判和預見可能或即將發生的新情況、出現的新問題,及早做好調研規劃。要把更多的精力放在“改、廢”上,對長期沒能很好實施的地方性法規進行深層次的分析評估,凡屬不能用的要堅決予以廢止、凡屬不好用的要及時進行修改,使之適應當前的形勢、滿足執法所需。設區市立法任務比較重,但從一開始就要突出地方性法規的實用性,做到制度供給及時回應社會需求,不立綜合性、宏觀性、倡導性的地方性法規。在體例結構安排上,不追求“大而全、小而全”。原則上不分章節,有幾條寫幾條,使法規結構更加緊湊、內容更加精煉,善于搞短平快的立法項目。對存在問題比較突出、迫切需要解決、幾條措施就有效的,人大常委會可作出法規性的決定。除非必要,法規中引導和宣誓性的條款要盡量少,法條能具體的盡量具體,能明確的盡量明確。將立法中的焦點、難點問題研究深、研究透,確保相關制度精準到位。增強地方性法規的可執行性和可操作性。二是以適應工作要求為標準,切實注重能力培養。在地方性法規的執行上,人的因素還是首要的。長期以來,一些執法機關往往以法律制度不健全來規避自己的管理責任,然而法律制度永遠滯后于現實這是改變不了的客觀規律。少數系統、一些部門自行政處罰法實施20多年來,從未辦理過處罰案件,確實難以用法律制度不健全來搪塞。解決地方性法規執行率不高的問題,首先要提高領導干部的思想認識。把地方性法規束之高閣不僅會使法律制度逐漸沉寂,更會讓社會感覺到法律制度可隨意執行,從而使人們普遍失去對法律制度的敬畏之心。讓廣大領導干部充分認識到依法行政就是依照法律的規定行使職權,既不能亂作為、更不能不作為。其次要加強行政執法的機構建設。隨著經濟建設的不斷發展和社會管理的逐步深化,行政機構數量得到了有效控制,在現行的形勢下,增加機構、擴大編制不是十分可行的辦法,科學的方案應該是優化機構設置,結合這次機構改革,把那些從屬的、非主業務的機構作適當的歸并,從而調劑出編制,因地制宜地設立專門的或與主業務合署的執法機構,保證有專門的機構和專門的人員從事法律制度的實施工作。第三是要培養執法人員的工作能力。地方性法規實施效果不理想,很大的原因緣于執法人員能力的不足,脫胎于計劃經濟時代的如發改、經信、科技、糧食等單位,還習慣于傳統的管理模式,對違法行為也不善于運用法律手段加以糾正,宗教、旅游等新成立的單位缺少以老帶新的文化和傳統,管理手段更多地靠自己探索。對這些單位執法人員進行法治思維方式培養的同時,加強對其法律基礎理論教育和執法基本技能訓練,才能依托他們推行各項生效的法律制度。三是以落實法規精神為根本,不斷強化執行監督。地方性法規僅依靠執行機關的自覺恐怕難以保障其全面實施,只有建立起多位一體的監督機制,多維度地加以監督,才能使地方性法規設定的各項制度得以正確地貫徹執行。監督的功能在于通過檢查等活動激活制度、發現問題、總結經驗、糾正偏差,讓制度不再沉睡。人大監督要跳出以往形式檢查的老套路,而要在更加注重監督實效上下工夫。在地方性法規出臺后,政府須向人大常委會的相關工委報備貫徹執行地方性法規的詳細方案,方案應以清單式列明地方性法規設定各項制度的具體內容、落實方式、執行措施、時間節點、工作標準,人大的監督也做到定期和動態相結合,嚴格對照方案逐一落實,分析情況、查找問題,把立法的精神全方位地體現在執法實踐中,把新制定的地方性法規執行情況作為監督的常規工作。監督中還要充分發揮立法解釋的作用,針對執行中出現的具體問題及時加以研究和分析,并適時作出立法解釋,解決執行中的實際問題,發揮地方性法規的最佳效能。法制監督要以具體行政行為為主,理清地方性法規的清單,特別是地方性法規設定的具有地方特色的權力事項,日常監控其使用對象、運用頻率、執行效果,評估地方性法規可操作性,并及時向同級人大反饋地方性法規執行情況。監察和檢察監督重點圍繞執法機關不作為、亂作為造成不良后果的案件查辦開展,以點帶面提高行政執法機關執法能力和水平的提升,以此來帶動地方性法規的實施。政協的民主監督、新聞監督、社會監督作為有效的補充,也應發揮各自的作用,共同推動地方性法規的實施。

    作者:王思健

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