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    社保反欺詐行政執法與刑事司法探討

     論文欄目:行政執法論文     更新時間:2018/10/25 11:33:16   

    隨著社會保險待遇的提高,社會保險欺詐案件逐漸增多。為加強打擊社會保險欺詐行為、維護社會保險基金安全,2016年人社部辦公廳頒布了《社會保險欺詐案件管理辦法》(人社廳發[2016]61號,以下簡稱《辦法》)。但是在實踐中,由于行政執法自身以及與刑事司法之間銜接的問題,影響了對社會保險欺詐行為的打擊,有待進一步完善。

    社保反欺詐行政執法問題

    社保機構作為社會保險反欺詐的中堅力量,在執法時有一些突出問題亟待解決。對社保詐騙的風險控制力度不夠。在我國現行的社會保險反欺詐機制下,稽核部門對于參保單位和參保個人的欺詐行為通常只能事后監控。事后監控需要大量的人力,且效果不佳。不管是系統識別還是人工識別,都只能識別當月的問題,歷史問題難以識別。這種現狀不僅阻礙了社保機構對日常工作的風險管理,降低了對傾向性、可能性風險的識別能力,而且對于企業和個人的社保欺詐行為很難及時發現和制止。信息不對稱、信息缺乏共享。當今社會信息化發展迅速,各級政府部門都積極打造高效便民的電子政務系統,如網上驗證、網上審查、網上登記、網上申報等。然而公眾只能通過不同政府部門各自的網站申報不同的業務,各部門之間的信息未能及時共享。社保欺詐的許多風險點都源于政府部門間的信息壁壘。由于社保機構日常處理的信息繁多,且申報者基于利益驅使可能隱瞞相關事實,僅由社保機構人員逐條審核,無法高效辨別真偽。各部門如能通力合作、互通信息,不僅省時省力,也更能維護社保信息的準確性,減少少繳、漏繳社保費和騙取、冒領社保待遇的現象。社保機構稽核力度不足。社保機構的稽核環節是整個社會保險反欺詐機制中最重要的一環。社保機構稽核力度不足首先體現在社保稽核人員配備不足。稽核人員作為社會保險反欺詐的主體,要對欺詐風險進行識別、評估,更要以最有效最快速的手段將其遏制。而社保業務紛繁復雜,養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險各項業務變更都潛藏著許許多多的風險點,各類欺詐防不勝防,稽核人員往往顯得力不從心。其次,社保經辦機構工作人員的業務水平和風險識別能力有限,社保稽核人員的專業知識以及風險分析能力有待提高。相比于其他經辦人員,社保稽核人員不僅要熟悉社保每一項業務的政策依據、操作流程,更要具備一定的風險識別經驗以及風險分析能力。但是,由于整體經辦人員的配備不足,業務骨干都被充實到一線經辦環節,社保稽核人員的專業知識水平普遍有限。而每天高強度的稽核工作也一定程度上降低了稽核人員的工作效率和工作質量。再次,社保機構的反欺詐稽核能力不足。社保機構的稽核部門雖然具有執法權,但由于其不是獨立的執法機構,相較于公安部門、司法部門,執法權力薄弱、地位較為被動。在發現社會保險欺詐行為時,若不借助公安部門的力量無法采取行之有效的懲罰措施,這使得不法分子有機可乘,很大程度上助長了不法分子實施欺詐的冒險心理。

    行刑銜接問題

    除了社保反欺詐行政執法自身存在的問題以外,行政執法與刑事打擊之間銜接不暢等問題也影響了對社保欺詐行為的打擊。行刑銜接問題主要包括:社保部門移送案件意識較差,認識不足。行政執法機關主動移送的社保詐騙案件的數量少、比例低,原因包括:徹查社保詐騙違法犯罪行為需要消耗大量精力,受到人力物力的限制,大多數案件查處不徹底;部分行政機關礙于責任追究倒查機制,也存在不愿移送的現象;部分行政機關為了自身利益,搞以罰代刑。“證據銜接”不暢通,取證保全不易。“證據銜接”是《行政處罰法》和《刑事訴訟法》“兩法銜接”的核心內容之一。《辦法》第19條規定案件承辦人應當嚴格按照規定的程序、方法、措施和時限,開展案件調查或者檢查,收集、調取、封存和保存證據,制作和使用文書,提交案件調查或者檢查報告。盡管《刑事訴訟法》規定行政程序中依法取得的證據可轉化為刑事訴訟的定案證據,但并沒有實質性地解決“兩法銜接”中的“證據銜接”問題。社保詐騙行政執法過程中的取證往往難以滿足刑事審判的要求。一是行政執法機關的取證手段與司法機關差距明顯。在當事人拒不配合的情況下,缺乏強制手段的行政機關難以取得有力證據,致使在移送案件時公安機關以證據不足為由拒絕接受。二是行政執法機關移送的案件證據鏈大多不完善,即使能夠作為認定行政違法的標準,但仍達不到刑事證據的要求。三是在社會保險工作中,就取證方式、質證嚴格程度、適用證據規則等來說,行政法和刑事法存在較大差異,刑事訴訟越來越強調取證的合法性,社會保險行政執法中對取證合法性的重視程度尚不足。監督機制不健全,影響了監督職能的發揮。在社會保險欺詐行為的刑事打擊中,有兩個關鍵的環節,一是社會保險行政部門及時、積極移送,二是公安機關及時接受移送并進行立案偵查。其中一個環節發生障礙,就會導致刑事追責中斷,從而影響對社會保險欺詐行為的打擊力度。《辦法》第六十六條規定:上級社會保險行政部門應當定期或者不定期對下級社會保險行政部門社會保險欺詐案件查處和移送情況以及案件管理情況進行監督檢查,加強行政層級執法監督。第六十七條規定:社會保險行政部門應當健全執法辦案責任制,明確執法辦案職責,加強對執法辦案活動的監督和問責。這些規定客觀上具有約束性,但是缺乏剛性約束,實際監管效果可能不佳。而對公安機關的制約,主要依靠檢察機關的監督,實際效果也非常有限。隨著國家監察體制建立,行刑銜接及其監管問題或許會進一步加強。

    完善行政執法以及行刑銜接的建議

    提高信息化水平,加強風險控制能力。社保事業關乎每個公民的切身利益,必須盡快完善全國的社保網絡體系建設,并逐步實現公民信息系統全國聯網。盡快實現全國范圍的社保基金統籌,建立一套完善的社保信息管理系統,涵蓋全國參保企業、參保個人的各項繳費信息及待遇領取信息。通過互聯網平臺解決地域矛盾、遏制社保欺詐問題。在全面的信息系統支撐下,著力加強事前控制、事中控制能力,通過先進的電子科學技術建立一套覆蓋整個社會保險經辦內容的風險識別系統,從而實現在業務經辦的源頭發現欺詐風險、在待遇發放成功之前攔截欺詐風險。而傳統的事后控制作為業務經辦的最后一道防線,同樣也要把重心從人工識別轉移到系統識別,借助信息系統和電子科學技術的力量將事后控制的力度逐步提高。提高社保經辦機構的稽核水平。社會保險稽核崗位是社會保險經辦機構中對業務能力要求很高的崗位。作為審核各項社保業務準確性的最后一道防線,必須充實稽核人員隊伍,提高稽核人員的業務水平。社保經辦機構首先必須做到整個系統的人員配比合理,要加強社保執法隊伍建設。開展多種形式的業務培訓,提高執法隊伍政策水平、協調組織能力和開拓能力。推進執法工作專業化、規范化。完善行政執法人員持證上崗和資格管理制度,未經執法資格考試合格的,不得授予執法資格,不得從事執法活動。其次,盡快建立專業的社會保險稽核體系。社保機構審計稽核處、社保機構信訪部門、勞動保障監察總隊在執行稽核任務時應由人力資源與社會保障機關的反欺詐稽核部門統一領導,并成立內部監察機構,統一的反欺詐稽核部門負責主導整個稽核過程,協調其他三個部門并做到分工明確、責任清晰,對于不同類型的案件指定不同的執法主體,并建立起協調溝通機制,避免相互推諉以及相互之間的信息不聯通,最大程度發揮稽核部門的稽核作用,提高對欺詐風險的控制能力,將各類欺詐風險產生的影響降到最低。再次,堅持嚴格規范公正文明執法,完善執法程序,建立執法全過程記錄制度。明確具體操作流程,重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政檢查等執法行為。加強政府部門間合作,促進信息共享。工商部門、稅務部門、公安部門、民政部門對企業信息、收入信息、人口信息、死亡信息等各自具有權威性,都與社保的繳費以及待遇密切關聯。實現與多部門的信息共享,社保機構的反欺詐能力將如虎添翼。政府應當統一發文,明確具體部門的哪些數據應當與社保機構共享,并明確協調機構。各司其職,形成打擊合力。打擊和懲治社會保險詐騙犯罪,在收集相關證據、判定違法行為與損害結果的因果關系、判斷社保詐騙動機、分析社保詐騙的具體范圍都需要各相關部門有效規范其職能作用。社會保險行政部門一旦遇到涉及以騙取社保待遇為目的的詐騙行為,符合立案條件的,應當及時立案查處,并及時與公安機關聯系,共同確定該案是否涉嫌刑事犯罪;如涉嫌刑事犯罪,社會保險行政部門應及時將相關證據材料移送至公安機關,公安機關應及時立案偵查。為提高社會保險詐騙犯罪案件偵破能力,特別是鑒于社會保險詐騙案件涉及很多社會保險法律政策,公安機關、人民檢察院、人民法院與社會保險行政部門、經辦機構以及其他社會保障機構應定期舉辦社會保險、社會保障、行政執法、刑事司法等交流和研討會,加強社會保障部門、公安機關、人民檢察院和人民法院之間的聯系,特別是加強對政策和業務知識的掌握,從而有利于深入了解執法現狀和工作重難點,推動“行刑銜接”不斷完善。完善立法與制度,規范案件流程管理。我國刑事訴訟方面的制度相對健全,但是由于社會保險詐騙涉及諸多社會保險政策問題,社會保險詐騙行為的客觀特征與一般詐騙罪存在很大差別,需要進一步針對社會保險詐騙的具體特征,建立和完善社會保險詐騙懲治專項制度。我國已經出臺了《社會保險法》以及規范性法律文件《社會保險欺詐案件管理辦法》,但是在某種程度上來說,法律規則過于稀疏,法律基礎仍然薄弱,對社會保險詐騙罪的規定以及處理不夠明確。把社會保險基金監管作為社會保險管理的重要內容。雖然《社會保險法》對社會保險基金進行了規定,但從具體內容上,主要是對社會保險基金籌集、管理、使用等事項進行了規定,且比較原則。為了最大限度地控制社會保險基金的風險,最大限度地保障社會保險基金的安全,建議制定社會保險基金監管條例。該條例除對社會保險基金監管原則、監管制度、監管措施、監管程序和法律責任等進行全面規制外,還應規定社會保險反欺詐的具體內容,為社會保險反欺詐提供直接的法律依據。在刑法中增設社會保險基金詐騙罪。雖然我國刑法規定了詐騙公私財物罪,但由于社會保險基金不同于一般的公共和私人財產,具有特殊的社會功能,為了有效地打擊和遏制社會保險欺詐行為,保障社會保險基金管理的正常秩序,保證社會保險基金安全,根據罪刑相適應原則,建議在《刑法》中增設“社會保險基金欺詐罪”,并設置高于一般詐騙罪的法定刑。制定嚴格的監察法律,對行政部門、司法機關進行剛性約束,提高行政機關移送、司法機關接受案件的意識和效率。強化紀檢監察機關的監督,嚴厲打擊此類案件中可能涉及的受賄、不作為等非法行為。健全“證據銜接”的規定,為取證和認證創造便利。為了彌補“證據銜接”不順暢的缺陷,推動取證和認證有效進行,可以采取以下改進措施。一方面,制定并落實“兩法銜接”證據移送標準。行政執法對證據要求相對寬松,其嚴格性和嚴謹性遠低于刑事證據的要求,這容易導致社保部門與公安機關、人民檢察院對證據形式、證據效力和證明標準的認識存在偏差,最終制約“兩法銜接”。為此,根據刑事訴訟法的規定,制定行政法規或發布相應的司法解釋,完善將行政執法證據資料轉化為刑事證據的條件和規則,并統一標準,從而為“兩法銜接”創造條件。另一方面,嚴格限制“兩法銜接”中證據轉化的證據范圍。由于刑事訴訟法對收集證據的程序非常嚴格,非法證據排除規則更適用于言詞證據。考慮此因素,在社會保險行政執法和刑事司法中,將“證據銜接”的范圍限定于實物證據更為合適。強化檢察機關監督工作,促進其監督職能充分發揮。在“兩法銜接”中,為確保檢察機關充分行使監督權,保障他們的知情權是前提和基礎。為此,有必要建立信息共享平臺,增進社會保險行政部門、公安機關和檢察機關之間的聯系。在查處涉嫌社會保險詐騙犯罪案件時,社保部門應及時將案件具體情況和線索上傳至共享平臺,保障檢察機關的知情權。建立檢察機關提前介入機制。為了讓檢察機關更為有效地行使監督權,有必要建立檢察機關提前介入機制,從而更好掌握證據,對案件正確定性,科學引導行政機關收集和保全證據。與此同時,提前介入機制使檢察機關可以在涉嫌犯罪案件移送前行使檢察權,有利于進一步加強對行政機關的監督,有效發揮檢察監督職能。落實責任追究機制,對社會保險執法部門、公安機關的失職或瀆職行為,應當嚴格按法律法規追究其法律責任,督促社保部門和公安機關及其工作人員認真履行職責,也為“兩法銜接”提供責任保障。

    作者:張若宇

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